КПРФ * Доклад Совета по национальной стратегии : Новая вертикаль власти

Данная страница содержит материалы дискуссионного характера. Они могут не отражать официальную точку зрения Коммунистической Партии Российской Федерации и приводятся для ознакомления. По всем вопросам просьба обращаться к авторам.

Доклад Совета по национальной стратегии : Новая вертикаль власти

26.09.2003
Совет по национальной стратегии

МИФ О СТАБИЛЬНОСТИ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ.

Доминирующее в российских масс-медиа федерального уровня представление сводится к тому, что в России в настоящее время достигнута определенная политическая, экономическая и социальная стабильность, являющаяся самоценной и, по меньшей мере, среднесрочной. Заслуга обеспечения подобной стабильности приписывается, в первую очередь, экономической политике структур исполнительной власти, а также манипулятивным способностям кремлевской администрации. "Стабильность" стала уже едва ли не объектом поклонения элиты и почвой для возникновения своего рода псевдоконсервативной философии: все идет хорошо, поэтому главное - не отступить ни на йоту от инерционных сценариев, не нарушить status quo, не "расплескать".

К сожалению, приходится признать, что пресловутая стабильность - скорее миф, чем реальность. Наличие среднесрочной стабильности не подтверждается ни объективно (на уровне разнообразных качественных и количественных данных о развитии страны в 2000 - 2003 гг.), ни субъективно (на уровне восприятия большинства населения России, выявляемого и транслируемого социологическими исследованиями). Скорее, следует говорить об иллюзии стабильности, которая покоится на двух китах:

- высоком уровне цен на нефть на мировых рынках на протяжении последних 4 лет, что в сырьевой экономике российского образца является определяющим фактором;

- по-прежнему достаточно успешной эксплуатации президентом РФ Владимиром Путиным парадигмы "солдата", ниши носителя национальных и, в определенной мере, авторитарных ценностей.

За минувшие годы структура и модель функционирования экономики России не изменились: по-прежнему мировые цены на энергоносители являются ключевым фактором развития страны. Вырос удельный вес в экономике сырьевых отраслей и связанной почти исключительно с их субъектами сферы обслуживания. Как отмечалось в предыдущих докладах Совета по национальной стратегии, продолжились технологическая деградация и депопуляция, была утрачена значительная часть геополитических позиций России. Социологические исследования показывают, что 59% населения России сегодня не верят в стабильность, 67% строят исключительно краткосрочные жизненные планы.

Сегодняшнюю квазистабильность можно сравнить с состоянием творога, вынутого из холодильника и неумолимо приближающегося к дню истечения срока годности. Органические негативные изменения в таком твороге происходят, и весьма бурные, но до определенного момента они остаются недоступны глазу поверхностного наблюдателя. Тем не менее, творог портится с каждым часом, каждой минутой, каждой секундой. И, в конце концов, полностью перерождается, становясь негодным к употреблению. Там и мы, завороженные "стабильностью", рискуем очнуться лишь в момент краха государственности и страны.

Анализ ситуации в современной России требует осознания и осмысления четырех кризисов, на разных стадиях которых страна находится:

1. Кризис национально-государственной субъектности. До сих пор не существует русской (российской) нации, есть лишь большой бесформенный осколок "великой общности людей" - советского народа. Соответственно, не сформулированы наши национальные интересы. Наше государство, превратившееся в политическую надстройку конклава сверхмощных лоббистских групп, несамодостаточно.

2. Кризис элит. Важнейшее его проявление - "аутизация". Элиты не интересуются реальным положением страны, народа, не ставят национальных задач. Социально-ментальный разрыв между элитами и толщей страны - огромен и пугающ. С течением времени он лишь нарастает.

3. Кризис власти. Основное его проявление - десакрализация. Здесь склонность элит к подмене реальности совокупностью манипулятивных технологий сделала свое черное дело. Когда верховная власть в России перестает быть сакральной, добра не жди (вспомним 1917 и 1991 годы).

4. Кризис национальной инфраструктуры, которая не подвергалась масштабной модернизации со сталинских времен. Отсюда - нарастающие катастрофы и катаклизмы последних лет. Попытка решить проблему модернизации за счет обнищавшего населения (реформа ЖКХ), без прямого участия экономической элиты, крупных корпораций не кажутся слишком реалистичными.

Псевдоконсервативная философия, помноженная на постмодернистский подход к политико-социальной реальности, вытесняющий живую плоть государственного строительства и общественной жизни бесконечными обманками и симулякрами, не позволяет оценить опасность названных кризисов и, тем более, выработать стратегию противостояния им. Здесь трудно удержаться от апелляции к историческому опыту. Рискну утверждать, что Советский Союз распался вовсе не потому, что рухнули мировые цены на нефть - хотя, конечно, эта тенденция сыграла свою негативную роль в судьбе сверхдержавы. СССР погубили две вещи. Во-первых, кризис элит: позднесоветский правящий слой утратил чувство национальной солидарности, забыв про оставленную в тылу страну, устремился в объятия сладкоголосых ценностей "цивилизованного мира". Во-вторых, отказ позднесоветской элиты от собственного национального проекта: когда лидеры союзных республик поняли, что Москва более не является центром реализации Мегапроекта и намерена интегрироваться в чужой проект, они сразу поняли: лучше бежать на Запад поодиночке. И побежали.

Россия сегодня во многом напоминает горбачевский СССР: и потерей национальной самоидентификации, и утратой стратегии развития, и растерянностью перед внешним давлением, и качеством элиты. Исходя из этого и опираясь на сумбурный, но жестокий опыт новейшей истории, мы должны признать: России необходим национальный проект. Только он может стать залогом оформления России как сильной, независимой и развивающейся геостратегической сущности.

Носителем же национального проекта может быть только президентская власть - ибо альтернативный центр силы в стране, где нет национально ответственной элиты, не возник и в обозримом будущем едва ли возникнет. Сама же президентская власть, ослабленная нефтяными объятиями олигархического капитализма, должна обрести надежную политическую опору, заинтересованную в культивировании российского пространства. Опору, ответственную перед избирателями и способную демпфировать социальные противоречия, обострение которых в условиях масштабной реформации неизбежно.

Наконец, президентской власти придется задуматься о существенном обновлении федеральной элиты - ибо с застывшей и прихватившей с собой лестницу социальной мобильности элитой 90-х годов национальный проект реализован быть не может. Как говорится, элита девяностых - это про другое.

Все сказанное подводит нас к мысли о наличии предпосылок для альянса президента с региональными элитами. Альянса, основой которого станет преодоление (Aufhebung) противоречий между Кремлем и региональными лидерами, ставших основанием для скороспелой "вертикали власти" образца 2000 года. Новой вертикали власти, очертания которой уже проступают сквозь предвыборный туман, посвящен новый доклад Совета по национальной стратегии, который мы имеем честь предложить вашему вниманию.

Генеральный директор Совета по национальной стратегии Станислав БЕЛКОВСКИЙ.

Перспективы российского федерализма и роль региональных элит в формировании новой национальной элиты.

Москва, сентябрь 2003 г.

СОДЕРЖАНИЕ.

I. Введение.

II. Федерализм в современной России.

Дух федерализма и цели федеративной реформы в России

Негативные проявления и аспекты федерализма

Особенности российского федерализма

Современное состояние федерализма в России

III. Подлинное содержание и смысл "вертикали власти - 2000". Противостояние олигархов и региональных лидеров.
Теория и практика укрупнения регионов.

Совет Федерации при новом порядке

Федеральные округа и полномочные представители президента в ФО

Укрупнение регионов

Бюджетный федерализм

IV. Депопуляция, олигархический капитализм и федерализм в России.

V. Действия Кремля в рамках федеративной реформы.

VI. Современное состояние российских элит и перспективы их ротации (демократизации) с участием региональных элит.

VII. Новая вертикаль власти.

VIII. Выводы.

Приложения.

I.
Введение.

В докладах "Большая игра в Россию: субъекты национальной стратегии", "Риски и угрозы для России в 2003 году", "Государство и олигархия" (2002-2003) Совет по национальной стратегии приступил к определению вектора взращивания российского государства. Шире это можно определить как движение в направлении осмысления и формулирования концептуальных и технологических основ нового историко-политического субъекта - российской нации, возникающей на руинах советской империи.

В процессе осознания и осмысления облика Государства Российского в новом тысячелетии существенное внимание должно быть уделено модели построения государства. В настоящее время Россия формально является федеративным государством. Форсированный переход от унитаризма советского периода к федерализму в начале 90-х годов прошлого века во многом был обусловлен логикой развития геополитического процесса как такового: лидеры субъектов Российской Федерации (в то время - Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, РСФСР) стали одной из ключевых опор президента Бориса Ельцина и связанных с ними элитных групп в борьбе против руководства СССР и советской империи в целом. Институционализация России как самостоятельного государства в условиях эрозии и распада СССР была бы практически невозможной без активной позиции региональных элит, прошедших стадию первичной самоидентификации. Именно поэтому Борис Ельцин предложил субъектам Российской Федерации столько суверенитета, сколько они смогут проглотить (1990). В свою очередь, руководители российских регионов и связанные с ними протоэлитарные региональные группировки пришли к выводу, что переход в новое политико-историческое и экономическое качество возможен только в условиях демонтажа СССР. Фактически, российский федерализм возник в рамках неформального пакта между Борисом Ельциным и субъектами России об упразднении советской империи. (Здесь необходимо отметить, что в 1989-91 гг. и Союзный Центр в известной мере стимулировал самоопределение регионов, видя в субъектах республик СССР противовес собственно союзным республикам. Это также сыграло свою роль в создании предпосылок федеративного государства, хотя и не решающую.) Логика зарождения и развития российского федерализма во многом определили его законодательную основу, определенную Конституцией РФ (1993 г.). Победа Ельцина над Верховным Советом РФ (октябрь 1993 г.) и принятие нового Основного закона практически положили конец попыткам некоторых регионов покинуть состав России - попыткам, которые были, скорее, формой шантажа Кремля, нежели воплощением осознанных устремлений части формирующихся региональных элит.

На протяжении 90-х годов российский федерализм развивался в неизменном направлении - во многом потому, что президент Борис Ельцин, с одной стороны, чувствовал свою психологическую зависимость от региональных элит, с другой стороны, считал сообщество региональных лидеров одним из важнейших коллективных гарантов предотвращения тоталитарной (коммунистической) реставрации. В этом смысле руководители субъектов РФ играли для Бориса Ельцина роль не меньшую и, скорее, большую, чем нарождающийся в ходе "обвальной" приватизации крупный бизнес. Можно констатировать, что до конца 1999 года - то есть, досрочной отставки первого президента РФ - влияние региональных лидеров на политический процесс в стране не уменьшалось, а скорее, плавно возрастало.

Однако осень 1999 года и период раннего Владимира Путина (2000) обернулись нелегким испытанием как для региональных элит, так и для российского федерализма в целом. Были поставлены под сомнение его содержательные основы. Можно выделить три основных фактора, определивших и предопределивших "антифедералистский крен" рубежа XX / XXI веков:

- беспрецедентная по динамике предвыборная кампания 1999 года показала, что представления об уровне контроля региональных лидеров над политическим процессом и их влияния на исход выборов, сформировавшиеся в 90-е годы, существенно завышены; элитам и обществу открылось новое понимание исключительной роли авторитета (морального и административного ресурса) Кремля, а также манипулятивного ресурса общенациональных электронных СМИ; более того, были выявлены системные закономерности, в значительной мере определяющие мотивацию политического выбора жителей России независимо от географии их проживания и социального статуса;

- 31 декабря 1999 года главой государства стал человек, не обязанный региональным элитам и лидерам своей властью; более того, следует отметить, что многие региональные лидеры изначально выступали против назначения Владимира Путина председателем правительства РФ и де-факто преемником Бориса Ельцина, делая ставку на альтернативную элитную группировку Евгения Примакова - Юрия Лужкова, политической надстройкой которой был избирательный блок "Отечество - Вся Россия" (ОВР); до второй половины октября 1999 г., когда начался резкий рост рейтинга Владимира Путина на фоне военных успехов в Чечне, большинство пассионарных глав субъектов РФ были склонны в большей степени поддерживать ОВР, нежели кремлевское "Единство"; нельзя забывать также, что в апреле 1999 г. Совет Федерации отказался отправить в отставку оппозиционного Кремлю генерального прокурора РФ Ю. Скуратова, чем нанес оскорбление политико-аппаратной группировке, выдвинувшей Владимира Путина на авансцену общенациональной политики; итак, Путин стал президентом не только не вследствие, но отчасти и вопреки позиции региональных элит;

- к исходу 90-х годов весьма значительные рычаги власти сосредоточились в руках сверхкрупного бизнеса - олигархов; олигархи же были объективно заинтересованы в том, чтобы ослабить влияние региональных лидеров как на экономическую политику, включая приватизацию (завершающую стадию), так и на политический процесс; в отличие от Бориса Ельцина, который (см. выше) был предметно и психологически зависим от поддержки губернаторского корпуса, Владимир Путин на первой стадии своего правления был склонен считать гарантом национальной стабильности скорее сверхкрупный бизнес, нежели региональных лидеров.

Все названные факторы в начале 2000 года во многом повергли региональные элиты в локальный шок, что и предопределило практически безболезненное для Кремля начало формирования так называемой "вертикали власти". Главы регионов и законодательных собраний субъектов РФ, из которых состоял в то время Совет Федерации, не нашли в себе сил и политической воли выступить против явно не выгодного им закона о новом порядке формирования верхней палаты парламента. Не вызвало открытой оппозиции и решение президента РФ о создании системы федеральных округов и института полномочных представителей главы государства в федеральных округах. Более того, деморализованные региональные лидеры, отчасти разуверившиеся в прочности основ собственной власти, инициировали дискуссию о переходе к назначению губернаторов и, тем самым, кардинальной ревизии принципов федерализма, разделения властей по вертикали (характерный пример - письмо губернаторов М. Прусака - Е. Савченко - О. Богомолова В. Путину, февраль 2000 года). Важно отметить, что в рамках дискуссии главы субъектов РФ тонко поставили вопрос и о минимизации собственной политико-социальной ответственности, что в то время осталось вне зоны приоритетного внимания СМИ и значительной части экспертного сообщества.

Однако, развитие политической ситуации в 2000 - первой половине 2003 года показало, что хоронить или даже подвергать кардинальной ревизии федерализм как принцип государственного устройства России было преждевременно. Более того, стало очевидно - обоснованию этой посылки в значительной мере посвящены основные разделы настоящего доклада - что сохранение либерального курса развития России, ее демократического уклада, обеспечение среднесрочной геостратегической стабильности страны возможны только и исключительно в условиях федерализма. Сегодня мы можем констатировать, что единственной альтернативой федеративной государственности де-факто становится квазифедерация (см. главу VII и Приложение 1), предполагающая разделение власти на всех уровнях между субъектами небольшой группы собственников сверхкрупных корпораций, чьи долгосрочные стратегические интересы могут существенным образом расходиться с национальными интересами России. Необходимо отметить, что логика и системообразующие принципы корпоративного управления, исходящего, не в последнюю очередь, из отсечения центров убытков и минимизации издержек, неприемлемы для управления Россией как национально-государственной сущностью - в первую очередь, в силу диспропорциональности страны, неблагоприятного (в целом) климата и наличия обширных пластов "экономически необоснованного" населения (известно утверждение экс-премьера Великобритании М. Тэтчер, согласно которому "экономически обоснованное" население России не превышает 15 млн. человек). Абсолютизация технократических подходов, свойственная управленческим слоям крупных корпораций (и российских - в особенности), часто не учитывает необходимость формирования достаточного социального капитала, включающего общий уровень взаимного доверия представителей различных социальных страт и их готовности к стабильному позитивному сотрудничеству.

В докладе "Риски и угрозы для России в 2003 году" Совет по национальной стратегии указывал, что для сохранения России как единого геополитического и этнокультурного пространства в рамках нынешних границ необходимо поддержание имперской этической доминанты, которая, в значительной мере, предполагает культивирование в обществе имперских (во всех смыслах этого слова - от геополитического до культурного) амбиций и обусловливает перманентную экспансию как способ выживания страны / нации. Подобная этическая доминанта неизбежно вытекает из русского мессианизма, который культивировался и закреплялся, а потому доминировал в нашем национальном сознании вплоть до 90-х годов XX века и в латентной форме более чем силен и сегодня. Вводя этот тезис в контекст федерализма, следует отметить, что вне рамок тоталитарного / авторитарного режима сохранить целостность России можно только при наличии эффективного разделения властей по вертикали, должного укрепления регионального уровня власти, а также местного самоуправления. В рыхлой асимметричной гетерогенной стране, которая пытается закрепиться на исторически не привычном, не традиционном для нее либеральном пути развития, у власти нет ресурсов для обеспечения реального функционирования унитарного государства. Попытка "унитаризации", равно как и переход от Федерации к квазифедерации, чреваты распадом и гибелью страны. Иными словами, страна сегодня стоит перед выбором: укрепление федерализма либо возвращение к тоталитаризму, ибо вне авторитарных рамок мобилизация ресурса, достаточного для управления унитарным пространством, практически невозможна. Это относится, в частности, к активно муссируемой в последние годы идее перехода от выборности глав субъектов Федерации к их назначению.

Настоящий доклад затрагивает также вопрос о роли региональных элит в формировании новой национальной элиты. В целом, вопрос о структуре, составе, механизме формирования национальной элиты России в начале XXI века находится за рамками настоящего документа - элитам в целом будет посвящен отдельный доклад Совета. В то же время, в настоящем докладе затрагивается тема кризиса российской элиты и необходимость ее демократизации. Следует отметить, что новая, национально и социально ответственная российская элита не будет создана без кардинальной демократизации правящего слоя и, следовательно, без радикального увеличения вертикальной мобильности. А значит - без существенного перетока субъектов региональных элит в элиту общенационального уровня, что, в свою очередь, будет способствовать вторичной демократизации региональных элит и, в конечном счете, безболезненной смене поколений власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Доклад уделяет отдельное внимание "Новой вертикали власти". Мы исходим из понимания, что задачи, поставленные архитекторами "вертикали - 2000", решены либо исчерпаны. Кроме того, за период с января 2000 по июль 2003 во многом изменились основания власти президента Владимира Путина - альянс со сверхкрупным бизнесом уже не является для него гарантией долгосрочной стабильности политической системы и страны как геостратегической сущности. Мы полагаем, что исторические вызовы и, соответственно, качественно новые задачи, которые встают сегодня перед страной и нацией, требуют новой, политически ответственной опоры для центрального власти и, следовательно, нового уровня взаимодействия между федеральным Центром (в первую очередь, в лице президента) и конклавом региональных лидеров. И в обозримом будущем региональные элиты будут, по мнению авторов доклада, играть существенную роль в укреплении и цементировании страны, которой, как и десятилетие назад, угрожает дезинтеграция (причины и движущие силы этой дезинтеграции, как мы отмечали выше и подробно говорим ниже, сегодня существенные иные, нежели в начале 90-х годов прошлого века, хотя и связанные с политико-государственным фоном предшествующей эпохи). Новый формат взаимодействия президента и конклава региональных лидеров должен быть выработан на фоне реформы местного самоуправления, важнейшей целью которой является качественное повышение уровня политической активности и ответственности граждан России.

Федерализм призван стать для России одной из смысловых основ стратегии национального сотрудничества, предполагающей преодоление социального, ментального, этического и эстетического отчуждения между различными слоями общества - отчуждения, которое в последние годы приобрело угрожающий характер и само по себе является фактором дезинтеграции, распада страны как по вертикали, так и по горизонтали. Стратегия социального сотрудничества должна быть ориентирована на формирование социального капитала в современной России, кардинальное увеличение радиуса доверия в российском обществе.

Федерализм рассматривается нами как одна из технологических основ нового национального проекта, который сам по себе является необходимым условием обретения национально-государственной субъектности и, тем самым, предотвращения краха России как единой этнокультурной, геополитической и геоэкономической сущности.

II.

Федерализм в современной России.

Дух федерализма и цели федеративной реформы в России.

С точки зрения государственного устройства, федерализм является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические, социальные, в том числе внутриэлитные противоречия, потенциально способные привести к распаду единого государства (см. Приложение 2).

Важнейшее позитивное свойство федерализма - способность выступать демпфером социально-политических и других системообразующих конфликтов. Федерализм сам по себе, как и демократия, не есть лекарство против конфликтов. Однако федерализм в известной степени облегчает остроту конфликта, потому что даёт ему выход с самого начала, не копит конфликт под спудом до обретения таковым взрывной силы. Федерализм учит жить с конфликтом, уживаться с ним, находить компромиссы противостоящих сторон. (Поэтому он трудно укореняется в обществе, где нет культурной и исторической привычки к компромиссу, в частности, в постсоветской реальности). Для современной России - страны, утратившей за последние годы значительную часть ресурсов, необходимых для удержания геополитического пространства и находящейся на пороге масштабного кризиса национальной инфраструктуры (см. также доклады СНС "Риски и угрозы для России в 2003 году", "Государство и олигархия") наличие такого демпфирующего механизма исключительно важно, поскольку защищает федеральную власть от острых и немедленных проявлений социальной нестабильности на местах. Мы исходим из того, что федеральная власть должна в достаточной мере бережно относиться к демпфирующему механизму, предоставляя регионам достаточное количество полномочий и ресурсов для упреждения конфликтов / их разрешения на ранних стадиях. Здесь следует говорить и об ограничении искусственной надстройки в виде федеральных округов, и о гарантиях стабильности межбюджетных отношений (также см. ниже).

В широком смысле федерализм - это не просто форма государственного устройства, а форма устроения всего общества. Федерализация - проект скорее либеральный, чем демократический.

Действующая Конституция РФ (1993 г.) основана на либеральной идеологии: её ядро составляет охрана прав и свобод гражданина. Поэтому вполне логично, что федерализм есть одна из смысловых основ действующей Конституции. В федеральном государстве есть внутренние механизмы самоконтроля государства, они зачастую серьезно осложняют его работу, но зато облегчают гражданам контроль над государственными (властными) институтами. Поэтому судить об успешности внедрения федерализма надо не столько по эффективности государства, сколько по развитию гражданских свобод. Если же и оценивать федерализм по эффективности государства, то эффективность эту надо понимать широко, считая главной целью государства не облегчение работы государственных служащих и не воспроизведение тех или иных умозрительных моделей управления обществом, а создание наиболее удобной обществу среды для саморазвития.

В этом плане попытки реформирования Федерации, а также местного управления должны исходить из того, что оптимизация управления не может быть целью реформ. Цели же реформ (в том числе предполагаемых законопроектами "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в третьем чтении ГД ФС РФ 16.09.2003, и "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом ГД ФС РФ 20.06.2003 и одобренным СФ ФС РФ 25.06.2003) до сих пор четко не определены. Что, само по себе, является отражением отсутствия у власти как стратегии национального развития (долгосрочной и среднесрочной), так и осознания необходимости таковой (см. доклады СНС "Большая игра в Россию", "Риски и угрозы для России в 2003 году").

Совет по национальной стратегии считает, что к основным целям федеративной реформы и реформы местного самоуправления следует отнести:

- предотвращение гибели (распада, дезинтеграции) России как единого геополитического и геоэкономического пространства, а также этнокультурной сущности;

- полноценное обеспечение действенных гарантий прав и свобод граждан России на всей ее территории;

- качественное обновление (демократизация) элит на всех уровнях и качественным повышением уровня вертикальной социальной мобильности, что, в свою очередь, сопряжено, с качественным повышением уровня политической активности и ответственности граждан, что, в свою очередь, сопряжено с демократизацией элит;

- создание предпосылок для интеграции элит и общества в целом в новый национальный проект.

Соответственно, все шаги и меры, отвечающие достижению названных целей, могут быть признаны продуктивными и благотворными. Меры, замедляющие движение в направлении указанных целей, являются, чаще всего, конъюнктурными и отвечают, как правило, интересам лишь определенных узких групп влияния.

Негативные проявления и аспекты федерализма.

Мировой опыт показывает, что федерализм как форма государственного устройства достаточно эффективен, но, в то же время весьма сложен и при неумелом использовании может оказаться источником весьма серьёзных опасностей для общественного развития. Эти опасности нужно знать, чтобы отслеживать их появление в ходе реформации (федерализации) и вовремя демпфировать их. Мировая практика внедрения федерализма дает много примеров неудач, порой весьма трагических, вроде Гражданской войны в США, которые были порождены именно извращением хода федерализации.
Можно предложить список опасностей федерализма, построенный в основном на опыте России и США (нам кажется важным подчеркнуть опыт именно США - этой классической страны федерализма). Перечислим только наиболее важные, на наш взгляд, слабости и опасности, которые несет классическое федеративное устройство:

Противоречия между интересами страны (федерации) и отдельных регионов. То, что выгодно стране, не обязательно выгодно региону, и наоборот. Это противоречие зачастую не может быть элиминировано. Пример из истории США - тарифы и Кэлхоун (вице-президент при Джексоне, 1830): заградительные пошлины на промтоварный импорт обогащали, по Кэлхоуну, промышленные северные штаты и ущемляли интересы аграрного Юга. Федерализм обостряет эту проблему, даёт её прямой выход в политическую практику. При умелом руководстве государством это обеспечивает своевременное снятие остроты, но при неумелом создаёт новый фронт общественного противостояния.
Особенно актуально это для страны, в которой регионы отличаются уровнем экономического развития. В России каждый регион-донор заинтересован в том, чтобы передать в Центр меньше, чем этого требует федеральное законодательство и федеральные власти; каждый регион-реципиент заинтересован в том, чтобы получить большее количество средств, нежели готов предоставить Центр.

Отступление от демократических норм и нарушения прав человека в относительно независимых регионах. Субъекты федерации могут выстраивать государственные системы, противоречащие общей линии и философии национального развития. Пример из истории США: свобода человеческих существ не была оговорена в конституции при создании США, отсюда рабство в южных штатах. Пример из истории России: предъявляемое в национальных республиках требование к кандидатам на пост главы региона - знание языка титульной нации.

Исключительные права сильного. Сильные регионы могут вести независимый курс, не сообразуясь с Центром и с другими регионами. Примеры из новейшей российской истории: поведение властей Москвы при Б. Ельцине, политико-правовая позиция властей Башкортостана на протяжении последних 10 лет. Пример из ранней истории США: штаты Кентукки и Вирджиния аннулировали федеральные законы о подстрекательстве, и с ними ничего не смогли поделать, потому что у них была многочисленная и боеспособная милиция. Россия в начале 90-х допустила усиление Чечни (за счет оставленного там оружия, непресечения некоторых направлений деятельности Джохара Дудаева), что привело к настоящей войне, а затем - к активности террористических организаций на территории страны.

Двойной суверенитет. Региональные (местные) интересы могут возобладать над общими в законодательстве. Ранние США были именно такими (правда, по традиции), то есть местные законы были важнее федеральных в случае расхождения. С этого начинают многие федерации, но проблема эта может укорениться и стать нормой, по сути, подрывающей единство государства. В России такие попытки предпринимались со стороны национальных элит республик - Якутии, Чечни, Татарстана. Конституции перечисленных регионов утверждали их статус как самостоятельных субъектов международного права.

Диспропорции между регионами. Им легко нарастать при такой независимости штатов и от федерации, и друг от друга. При федерализме мы наблюдаем гораздо больше регионального эгоизма, нежели в унитарном государстве, и Центр нередко может перекладывать ответственность за те или иные проблемы на региональное руководство. Новейшая история России предлагает значительное число примеров этого процесса: в частности, традиционный энергетический кризис в Приморье был признан общественным мнением виной и зоной ответственности экс-губернатора Евгения Наздратенко, хотя фактически во многом определялся кризисом инфраструктуры энергоснабжения Дальнего Востока, предпосылки которого были заложены в процессе создания единой энергетической системы СССР.

Усложнённость управления, а потому опасности его пониженной эффективности. Нужно (хотя бы на первых порах) повседневное внимание граждан к повседневной же практике властей, а если его недостаточно, то государственный аппарат перестаёт совершенствоваться.

"Убежище мелких негодяев". Практика американской политики постоянно даёт примеры т.н. "городских машин" - муниципалитетов во главе с представителями криминалитета или властей штатов, подмятых влиянием крупной корпорации. Ельцинская и постельцинская Россия дает немало широко известных примеров. Субъектообразующие предприятия, корпорации ставят "своих" людей во главе региона, особенно - на территориях, удаленных от центра России (Хакасия - Саяногорский алюминиевый завод-Лебедь; Красноярский край - Норникель - Хлопонин; Якутия - "Алроса" - Штыров). Иногда совместные проекты корпораций и руководителей регионов серьезно выходят за рамки существующего законодательства.

Перманентная опасность дезинтеграции федерации. Это - главный упрёк, который адресуют федерализму его концептуальные оппоненты. Федерализм снимает накал сиюминутных страстей, но он чреват такой опасностью, и пример США показывает это со всей очевидностью. Американские историки пишут, что семена Гражданской войны были посеяны отцами-основателями из-за муссирования особенностей штатов, и именно это предопределило войну, а не моральные и экономические различия только, как бы на этом ни настаивали (притом дружно) северяне и южане. В случае с Россией наиболее ярким примером является Чечня. Однако на крайнем западе и на крайнем востоке страны (Калининградская область, Приморский край) заметны опасные тенденции: экономические взаимоотношения "привязывают" наши регионы к близлежащим иностранным соседям гораздо сильнее, чем к федеральному центру.

Федерализм - структура скорее сетевая, чем иерархическая, но отсутствие чёткой иерархии в территориальной структуре ведёт к запаздыванию распространения импульсов нововведений.

Совет по национальной стратегии полагает, что наихудшим способом нивелирования негативных сторон федерализма является борьба с федерализмом как таковым. Угроза же распада России станет гораздо более ощутимой в случае укрупнения регионов в контурах нынешних федеральных округов с одновременной унитаризацией политической системы на фоне отсутствия единого национального проекта.

Особенности российского федерализма.

Объективная сложность управления Россией заключается в ее огромной территориальной протяженности на фоне популяционно-ресурсной диспропорциональности (относительно населенная и бедная ресурсами европейская часть, богатая природными ресурсами и малонаселенная азиатская часть), обусловившей наличие большого число субъектов Федерации с разным уровнем социально-экономического развития, в существовании "матрешечной" структуры некоторых субъектов РФ, в чреватом этноконфликтами национально-региональном характере построения Федерации. Важнейшей проблемой российского федерализма является также "остаточный унитарный синдром", проявляющийся на государственно-административном, экономическом, социальном, национально-психологическом уровнях.
Приведем лишь несколько примеров беспрецедентной дифференциации регионов. По площади территорий в 338 раз отличаются Республика Саха (Якутия) и Северная Осетия, по численности населения в 443 раза отличаются Москва и Эвенкийский автономный округ. Существуют субъекты Федерации со 100% уровнем урбанизации (Москва, Санкт-Петербург), и с 0% - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (в этом регионе нет ни одного города, а его административный центр - поселок городского типа).
Помимо социальной, экономической, существует политическая дифференциация субъектов РФ - наличествуют как авторитарные, максимально закрытые региональные политические режимы, так и те, которые можно (пусть и с известной долей условности) охарактеризовать как демократические.
Российская Федерация, равно как и бывший СССР виделись идеологам и проектировщикам как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу. Многочисленные национальные государства и национально-государственные образования в Российской Федерации рассматривались как формы осуществления права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций (что в советских условиях входило в неизбежное латентное противоречие с унитаризмом).

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). Такая федерация называется асимметричной. Асимметричность также заключается, в частности, в строительстве федерации одновременно "снизу", как реакции на требования прежде всего "национальных" субъектов и средства сохранения единства, и "сверху", как политического проекта Центра, в особенности в отношениях с "чисто русскими" регионами. Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласившая федеративное устройство, с самого начала сохраняла немало конструкций, присущих унитарному государству.

Собственно, важнейшей предпосылкой федеративной реформы в России, начавшейся с приходом Владимира Путина к власти, была необходимо создания единого политического пространства, которое и делает страну единым государством. Основой и критерием для его создания является наличие единого правового пространства, суть которого в том, что каждый гражданин России в любой точке страны имеет абсолютно одинаковые возможности для защиты своих установленных Конституцией прав. Единое политическое пространство должно обеспечить каждому гражданину в любой точке страны одинаковые возможности для воздействия на власть, для участия в принятии важных для страны/региона/города/села решений.

Российская Федерация изначально и исключительно эклектична. Она сочетает многие элементы советского и даже "старого имперского" наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными "наработками". Как считают некоторые специалисты, Россию, наряду с Югославией (до начала 90-х), можно отнести к уникальному "постсоциалистическому" типу. Это молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников.

Основные содержательные особенности российского федерализма:

* Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Асимметричная форма федерации исторически предполагает, что республики (квазигосударства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром.

* Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта из состава Федерации и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем, структура федерализма в России мягче, эластичнее по сравнению с многими другими странами. Это увеличило степень самостоятельности субъектов Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы.

* Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не только их конституционным статусом, но кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского Федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия Центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российская модель федерализма является конституционно-договорной.

* В России имеют место гигантские региональные социально-экономические диспропорции. Российский федерализм неравномерен и во времени, и в пространстве - не только политическом, но и географическом. Регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, по степени дотационности бюджетов. (Примеры здесь должны быть в приложении).

* До недавнего времени существенным фактором представлялось наличие учрежденных президентом РФ в 2000 году 7 федеральных округов - своего рода макрорегионов, управление которыми полностью формируется из федерального Центра и может рассматриваться как унитаристская надстройка над федерацией. Однако в настоящее время есть основания полагать, что подобной надстройкой система округов не стала и уже не станет. Возможности для "государственной" институционализации федеральных округов исчерпаны.

Современное состояние федерализма в России.

Есть основания утверждать, что в России федерализм уже закрепился. На этот счёт можно привести следующие группы аргументов.

* формальные аргументы: по определению федерализм - это устройство, в котором есть вертикальное разделение властей на три независимых друг от друга уровни - федеральный уровень, региональный и местный, где регионы принимают участие в решении общенациональных проблем через верхнюю палату парламента и где основы федерализма записаны в Конституции, а не просто бытуют в национально-государственной практике.

* политическая и общественная практика: вполне очевидно, что действия центральных властей уже заметно ориентированы на мнение регионов и их властей, что региональные политики в ряде вопросов реально независимы от Центра, что консолидированный бюджет страны изменился по структуре в пользу субфедеральных уровней. По мнению ряда экспертов, за минувшие 12 лет в стране существенно выросло региональное самосознание граждан, "усложнился" их патриотизм, становясь "многоэтажным", то есть адресованным и стране, и своему региону, и своему городу одновременно, что, в свою очередь, создало реальные предпосылки для "делегирования сакральности".

* развитие гражданских свобод: оно разительно по сравнению с тем, что было 12 лет назад. Конечно, это вовсе не "единоличная" заслуга федерализма, но его роль здесь оказалась достаточно большой.

Это означает, что федерализм как механизм осуществления государственной власти, позволяющий минимизировать политические, экономические и социальные кризисы на ранней стадии их зарождения / развития, стал неотъемлемой частью российского национально-государственного развития и потому любая попытка отказаться от него в пользу унитарного государства должна считаться чрезвычайно рискованной с политико-психологической и исторической точек зрения.

III.

Подлинное содержание и смысл "вертикали власти - 2000". Противостояние олигархов и региональных лидеров. Теория и практика укрупнения регионов.

В 2000 году администрацией президента РФ Владимиром Путиным была инициирована реформа федеративных и муниципальных отношений (федеративная реформа). В общественном сознании реформа была сопряжена с выстраиванием нового механизма управления - "вертикалью власти" - и внесением "антифедеративных" поправок в Конституцию Российской Федерации, хотя официально было декларировано, что реформа осуществляется исключительно в рамках действующей Конституции 1993 г. (см. приложение 3).

О политико-психологических причинах начала федеративной реформации сказано во Введении к настоящему докладу, а также в главе II.

Декларируемыми целями построения "вертикали власти - 2000" были:

- унификация политического пространства Российской Федерации;

- унификация правового пространства РФ;

- защита прав и интересов граждан.

Фактически, к недекларируемым (теневым) целям реформы следует отнести:

- ослабление политической зависимости Кремля от региональных лидеров;

- усиление экономической зависимости региональных лидеров от федеральной власти и близких к ней финансово-промышленных групп (олигархических группировок);

- исключение региональных лидеров как фактора влияния на кадровую политику в силовых (правоохранительных) и фискальных структурах (регионального уровня);

- нейтрализация влияния федеральных политических структур, созданных в разное время главами субъектов РФ;

- завершение первичной приватизации в интересах ограниченного круга близких к Кремлю ФПГ (олигархических группировок); кардинальное ограничение влияния региональных лидеров (шире - региональных элит) на процессы распределения и передела крупной собственности;

- придание сверхкрупному бизнесу статуса федерального посредника между ветвями власти различных уровней; закрепление, тем самым, ключевой политико-лоббистской роли олигархов в рамках современного государственного механизма.

Таким образом, можно констатировать, что федеративная реформа де-факто во многом отвечала интересам олигархических ФПГ и была инициирована ими.

Первыми шагами федеральной власти в рамках федеративной реформы были:

- федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ", подписанный президентом РФ 07.08.2000;

- указы президента о федеральных округах и полномочных представителях президента в федеральных округах, подписанные 13.05.2003.

Совет Федерации при новом порядке.

Важнейшими (отчасти декларируемыми, отчасти теневыми целями) нового порядка формирования верхней палаты российского парламента были:

- повышение управляемости Сената со стороны президентских структур;

- ограничение прямого вмешательства региональных лидеров в федеральную политику.

Однако де-факто результаты реформы Совета Федерации нельзя признать позитивными для федеральной власти. Отторгнув глав исполнительной и законодательной власти регионов, верхняя палата российского парламента стала, во многом, клубом лоббистов, фактически представляющих интересы сверхкрупных корпораций (олигархических ФПГ). Эти лоббисты узурпировали роль политико-экономических посредников в отношениях между Кремлем (президентскими структурами и федеральными правительством) и субъектами РФ. Сенаторы-посредники оправдывают свой политический статус оказанием региональным лидером отдельных лоббистских услуг, в первую очередь, финансового характера. (Ранее все подобные вопросы решались в процессе прямого взаимодействия региональных лидеров и представителей федеральной власти). Сегодня почти в открытую говорится, что в 2001-2003 гг. места в Сенате стали предметом купли-продажи: цены на них колеблются в диапазоне $1.5-5 млн., при этом практикуется "срочная продажа", или аренда сенатского кресла (порядок цены = $1 млн. за 1 год пребывания плательщика / представителя плательщика в верхней палате).

В настоящее членами Совета Федерации являются около 25 прямых/косвенных представителей группы "Сибнефть" - "Русский алюминий" - "Базовый элемент", 22 - НК ЮКОС, 10 - НК "ЛУКойл" и т.д. Таким образом, более 40% членов СФ напрямую представляют интересы не регионов, а корпораций. Конфиденциальный список неформальных представителей ФПГ в Сенате приводится в закрытом приложении к настоящему докладу

В результате Совет Федерации утратил роль и статус площадки для прямого диалога между федеральным и региональным уровнем власти, что усилило политическое и ментальное отчуждение между Москвой и регионами, аутизм федеральной власти. Для региональных лидеров Сенат перестал быть "школой федеральной политики", каковую роль он играл в период правления Б. Ельцина.

При этом необходимо отметить, что и управляемость Совета Федерации (который и при Б. Ельцине не был, в целом и в большинстве случаев, конфронтационным по отношению к Кремлю) со стороны президентских структур качественно не выросла. Характерный пример - провал в июне 2003 г. кандидатуры В. Петренко, выдвинутой на пост вице-спикера СФ председателем палаты С. Мироновым и согласованной с президентом РФ В. Путиным. Ряд крупных корпораций решили, что президентская кандидатура на пост вице-спикера их не устраивает, и дали соответствующие указания по голосованию своим представителям. Мнение региональных лидеров при решении данного вопроса было учтено в минимальной степени.

Другой пример - рассмотрение верхней палатой парламента федерального закона "О связи" (июнь 2003 г.). Несмотря на то, что администрация президента РФ и большинство региональных лидеров выступали сторонниками закона, подготовленного министерством РФ по связи и информатизации, группа сенаторов во главе с Г. Фетисовым, В. Завадниковым, Г. Бурбулисом и А. Казаковым, вопреки позиции как Кремля, так и делегировавших их в СФ региональных властей, сформировали в верхней палате оппозицию закону и едва не сорвали его принятие.

Таким образом, можно сделать вывод, что новый порядок формирования Совета Федерации нанес ущерб как субъектам РФ, так и федеральной власти. Обновленный СФ стал инструментом не развития федерализма и не укрепления федеральной власти, но механизмом перехода от реальной федерации к квазифедерации.

Совет по национальной стратегии считает, что укрепление страны и государственности посредством развития федерализма потребуют в ближайшее время изменения порядка формирования верхней палаты парламента.

Поскольку принятый сегодня способ формирования Совета Федерации в наименьшей степени отражает интересы российских регионов (что вступает в противоречие с духом действующей Конституции), необходимо вернуться к какой-либо из двух ранее применявшихся моделей: прямые прямые выборы членов СФ либо формирование верхней палаты из выбранных населением глав администраций и глав законодательных органов субъектов Федерации.

Задержка подобной трансформации окажет дестабилизирующее влияние на власть на всех уровнях.

Федеральные округа и полномочные представители президента в ФО.

Указ президента РФ от 13 мая 2003 г. формально определил функции федеральных округов и полпредов главы государства в округах (см. Приложение 4).

Де-факто полномочные представители президента в федеральных округах должны были выполнить следующие функции:

(A) добиться повсеместного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным;

(B) качественно ограничить влияние губернаторов на процесс назначения представителей органов федеральной власти в регионах, в первую очередь, глав территориальных подразделений правоохранительных и фискальных органов;

(C) взять под контроль электоральный процесс в регионах, ограничив влияние на этот процесс со стороны региональных элит;

(D) обеспечить интересы федеральных ФПГ в процессе приватизации основных объектов собственности на территории регионов.

Сегодня можно констатировать, что полпреды в известной мере справились лишь с задачами (B), (D). Впрочем, следует признать, что при решении данных задач зачастую более значимым оказывалось прямое вмешательство федеральной власти, нежели позиция полпредов президента.

Отсутствие у федеральных округов конституционного статуса на фоне крайне настороженного отношения к ним со стороны региональных элит предопределило слабость и неэффективность полпредов. Вторичным фактором в данном случае следует считать качество кадрового состава полпредов и их аппаратов.

В ходе выборов в ряде знаковых регионов полпредам не удалось обеспечить кардинальную смену власти. Война с региональными элитами была ими, в целом, проиграна. В большинстве случаев, институт полпредов проявил себя как неэффективный и в электоральном процессе (см. приложение 5).

В целом, полпреды президента способствовали решению задач олигархических ФПГ в регионах. Однако это лишь ослабило их реальное влияние на региональные элиты. Существенно, что полпредам не удалось создать механизмы реформирования и обновления региональных элит.

Опыт 2000-2003 показал, что единой модели обеспечения полпредами президента РФ модернизации страны в принципе не существует. Ключевую роль играет персональный фактор, личность полпредов - каждый действует в соответствии со своей ментально-исторической "специализацией", что имеет мало отношения к федеративной реформе, тем паче - к реализации национальной стратегии.
Таким образом, создание федеральных округов не повысило управляемость страной и создало больше проблем, нежели решило.
Необходимо отметить и алогичную, экономически и исторически необоснованную географию федеральных округов. Так, в Уральском федеральном округе нет Башкортостана и Пермской области, зато есть Тюменская, которая экономически связана с Сибирью. К Южному федеральному округу отнесли Волгоградскую и Астраханскую область.
Вполне возможно, что подобная "нарезка" округов была проведена с целью недопущения их полной экономической самодостаточности. Но в таком случае мы имеем дело с кричащим противоречием между стратегическим замыслом (если таковой существует и может быть истолкован на уровне национальных интересов) и системой тактических ограничений пространства его реализации. Следует согласиться с тем, что "регионализация" федеральных округов стала бы мощным катализатором центробежных тенденций в России в среднесрочной перспективе, так как сепаратизм экономически самодостаточного образования размером с несколько крупных европейских государств гораздо более оправдан, чем сепаратизм среднестатистического российского региона.
Совет по национальной стратегии считает, что дальнейшее укрепление института федеральных округов и аппарат полпредов президента представляется нецелесообразным, т.к. реальное усиление института полпредов возможно либо через придание им функций исполнительной власти (что прямо противоречит Конституции), либо через совмещение полпредами своей должности с должностью главы администрации столичного для округа региона (что однозначно усилит сепаратистские тенденции).
После ближайших президентских выборов федеральные округа (полпреды) должны быть отстранены от прямого влияния на публичный политический процесс в регионах, равно как от рычагов воздействия на экономические конфликты, и сохранить за собой одну ключевую функцию - координацию деятельности и кадровой политики правоохранительных и фискальных органов в субъектах РФ. Функции унификации правового пространства и надзора за соблюдением федеральных законов могут быть переданы Генеральной прокуратуре РФ как субъекту судебной власти, за которым законодательство закрепляет функции общего надзора.
Важнейшим шагом должно стать принятие федеральных законов "О федеральных округах" и "О полномочных представителях президента РФ в федеральных округах", в которых были бы четко определены (установлены) функции и полномочия данных институтов.

Укрупнение регионов.

С 2000 года в ряде слоев федеральной политической и экономической элиты муссируется тема укрупнения регионов. Сторонниками укрупнения необходимость подобного процесса объясняется диспропорциональностью регионов, территориального деления страны в целом.

Идея укрупнения субъектов Российской Федерации в ее нынешнем виде оформилась в 2000 году. Во время переговоров об объединении Красноярского края, Эвенкии и Таймыра в один субъект федерации этот план впервые публично поддержал президент России Владимир Путин (зима 2002 г.). Правовой базой для укрупнения субъектов федерации стал федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 года. Конституционный закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ" устанавливает, что инициаторами объединения могут быть парламенты регионов.

Возможные мотивы для продвижения проекта со стороны Кремля следующие :

* Экономические ("вытягивание" депрессивных регионов);
* Административные - предполагается повышение управляемости;
* Политические - продолжение курса на дестабилизацию региональных элит;
* Тактические - угроза укрупнения может использоваться как предвыборный сюжет для устрашения нелояльных губернаторов.

К началу 2002 года на региональном и федеральном уровне рассматривались планы изменения существующих административных границ как минимум 12 субъектов федерации, причем 5 ныне существующих субъектов могли быть вовсе ликвидированы (см. приложение 6).
Совет по национальной стратегии считает, что принудительное укрупнение регионов отвечает исключительно модели квазифедерации и катализирует центробежные тенденции в стране. Укрупнение регионов может быть только добровольным, допускаться в исключительных случаях, при этом федеральный Центр не должен стимулировать подобные процессы. Приемлемым вариантом является лишь экономически целесообразное объединение для реализации хозяйственной деятельности, не требующее каких-либо изменений функций и полномочий какого-либо из участвующих в объединении субъектов Федерации.
Необходимо отметить, что все 89 субъектов Российской Федерации прямо указаны в Конституции РФ. Любое изменение состава и структуры Федерации должно, таким образом, сопровождаться внесением поправок в Основной закон. Учитывая, что технология корректировки Конституции весьма сложна, велик риск того, что процесс укрупнения регионов начнется фактически за рамками Основного закона, что усугубит присущий России правовой нигилизм и дискредитацию Основного Закона. В то же время, предложение поправок в Конституцию по данному вопросу автоматически "откроет шлюз" поправок по другим вопросам. А любое, даже малейшее изменение Конституции вне рамок стратегии конституционной реформы приведет к политической дестабилизации в стране.

Бюджетный федерализм.

Развитие межбюджетных отношений в нашей стране подчинялось общей логике развития федерализма. Вершиной борьбы регионов за усиление их экономической самостоятельности стало включение в Бюджетный кодекс нормы, предусматривающей распределение расширенного бюджета в соотношении 50:50 между Центром и субъектами Федерации. Однако в последние годы эта норма систематически нарушалась, соотношение менялось в сторону повышения доли Центра при одновременном росте объемов межбюджетных трансфертов.
Эта система стала экономическим инструментом решения политических задач укрепления контроля за руководителями регионов и региональными элитами, в целом. Лидеры регионов сегодня заинтересованы в создании клиентских отношений с федеративными органами. Следствием такой системы становится блокирование стимулов к предприимчивости и инициативе региональных элит. Снижается их стремление к поиску внутренних ресурсов, к повышению эффективности использования регионального социально-экономического и производственно-технического потенциала регионов. Основным каналом роста экономического потенциала регионов становится усиление влияния олигархических ФПГ в ущерб регионально укорененному крупному и среднему бизнесу. Такая система становится источником острых экономических и, следовательно, политических противоречий, подвергающих эрозии государственную ткань России.
В рамках созданных единого правового пространства и системы контроля за действиями региональных властей уже возможно и необходимо менять базовый принцип во взаимоотношениях с регионами. Регионами не нужно управлять. Нужно создавать условия для их инициативы, для мобилизации всех внутренних возможностей.
В последнее время развитие системы межбюджетных отношений базируется на принципе последовательного разграничения бюджетных полномочий, отнесенных действующей Конституцией к предметам совместного ведения Центра и субъектов Федерации. В политико-экономическом плане за массивным корпусом законопроектов федеративной реформы со стороны федерального центра стоит одна простая идея - отказаться от большей части мелких и обременительных забот о населении и тем самым облегчить жизнь правительству и администрации президента, избавив государственный бюджет от дополнительных расходов, при этом имея также возможность находить "виновных" на региональных уровнях власти. Психологически за этим стоит особый тип ментальности части федеральной политической и бизнес-элиты. Для последних управляемое "население", большинство которого сосредоточено в регионах, представляется - настолько, насколько оно не задействовано в бизнес-активности корпораций, - фактором дополнительных вынужденных расходов. Это вполне укладывается в доминирующую сегодня унитарно-бюрократическую логику управления регионами. При этом игнорируется даже сомнительность такого решения с точки зрения его соответствия действующей Конституции. То, что является предметом совместного ведения, не может быть разделено.
Необходимо не "раскидывать" полномочия по уровням управления, а определить пределы законодательной деятельности федерации и пределы деятельности федеральных органов исполнительной власти по каждому предмету совместного ведения. Далее необходимо определить, какие полномочия эффективней осуществлять на уровне регионов, и наделить их достаточной финансовой компетенцией для реализации этих полномочий. А не подгонять полномочия субъектов к их скудным финансам для того, чтобы всегда можно было найти крайнего. Реальный федерализм постоянно держит управляющих в напряжении, заставляя искать компромисс, согласовывать позиции. С точки зрения последовательного соблюдения конституционных норм, теории экономики общественного сектора и требований развития федерализма в России более эффективным направлением развития бюджетного федерализма должно стать законодательное закрепление процедур реализации полномочий, отнесенных Конституцией к предметам совместного ведения. Такое решение позволит повысить гибкость реагирования всей системы публичной власти на возникающие экономические проблемы, позволяет полнее учитывать региональные и местные особенности, способствует развитию конструктивной конкуренции между органами власти различного уровня, экономии издержек. В рамках совместной реализации приоритетных социально-экономических программ следует стимулировать регионы к мобилизации внутренних ресурсов, выделяя федеральные средства в фиксированном соотношении к средствам, собранным на месте.
Необходимо также переходить к стабильным (на пять лет) нормативам формирования доходной части бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Это станет надежным инструментом стимулирования активности региональных властей и элит, позволит гарантировать, что успехи в росте региональных доходов будут использованы для роста благосостояния населения, а не перераспределены в пользу тех, кто полагается лишь на благосклонность федеральных властей.
Гарантией стабильности национально-территориального деления России должна быть, в частности, незыблемость принципов межбюджетных отношений. Основы бюджетного федерализма - системы принципов и отношений между Федерацией и всеми ее субъектами - должны быть закреплены Бюджетным кодексом.

Итак, модель "вертикали власти", заложенная в 2000 году, исчерпана. В ближайшее время должна быть разработана принципиально новая модель властной вертикали, подразумевающая необходимость формирования политически ответственной опоры федеральной власти в лице региональных лидеров и региональных элит.

IV.

Депопуляция, олигархический капитализм и федерализм в России.

Одной из крупнейших проблем современной России является депопуляция - устойчивое сокращение числа населения страны. Показатели снижения рождаемости и роста смертности подтверждают долгосрочную тенденцию к депопуляции.

Количественные и качественные характеристики депопуляционного процесса приведены в приложении 12.

Считается, что основные причины депопуляции лежат в социальной сфере: материальная необеспеченность значительной части населения страны вкупе с неуверенностью в завтрашнем дне на фоне роста социальных стрессов, ухудшения экологической ситуации и качества медицинского обслуживания порождают стойкую депопуляционную тенденцию.

С учетом российских диспропорций, депопуляция особенно опасна в регионах Сибири и Дальнего Востока, где количество иммигрантов, в первую очередь, из КНР и КНДР, к 2007 году может сравняться с численностью коренного населения. Учитывая, что после вступления России в ВТО может быть либерализован рынок труда (на чем сейчас и настаивает Китай), китайское население на фоне депопуляции русского населения может взять под фактический контроль богатые природными ресурсами регионы страны. Согласно предварительным данным переписи населения (2002 г), китайцы уже сегодня являются четвертым по численности этносом на территории России (после русских, татар и украинцев).

Геостратегические негативные последствия депопуляции трудно переоценить. Так, к 2015 году, по различным прогнозам, численность новобранцев, способных служить в российской армии, сократится по сравнению с текущим периодом вдвое, что крайне отрицательно скажется на обороноспособности страны.

Необходимо отметить, что депопуляция отвечает базовому вектору развития олигархического капитализма в России. Олигархические ФПГ, абсолютизирующие технократический подход и культивирующие логику минимизации издержек, заинтересованы в сокращении "экономически необоснованного населения" и выведении "за скобки" людей, не занятых в сырьевом комплексе / сфере обслуживания субъектов этого комплекса. Кроме того, иммигранты из КНР, КНДР, Вьетнама (в особенности, нелегальные) представляют собой сверхдешевую рабочую силу, а также, будучи фактически лишены гражданских прав, не являются объектами социальной защиты. Сугубо технократический подход приветствует подобного рода этносоциальный перекос как инструмент оптимизации издержек. Долгосрочные негативные политические и этнокультурные последствия в рамках подобного подхода игнорируются.

Региональные лидеры, напротив, объективно заинтересованы в противодействии депопуляции, так как резкий перекос национального состава населения на вверенных их попечению территориях может привести к краху региональных политических систем. Поэтому борьба с депопуляцией может быть эффективна лишь в рамках национальной стратегии, подразумевающей альянс Центра с конклавом региональных лидеров.

V.
Действия Кремля в рамках федеративной реформы.

Законопроект "О внесении изменений и дополнений в закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" является одним из конституционно-юридических воплощений общей концепции федеративной реформы, разработанной комиссией во главе с заместителем руководителя администрации президента РФ Д. Козаком (см. приложения 3 и 7).

Совет по национальной стратегии считает, что ряд положений закона о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти противоречат логике федерализма, которые закреплены в Конституции, и сложившейся практике отношений центра и регионов в целом.

В Основном законе РФ закреплена широкая компетенция регионов и институт совместного ведения. Российский федерализм строится, во-первых, на принципе сохранения разнообразия субъектов федерации, во-вторых, на принципе согласования интересов центра и интересов регионов. Совет по национальной стратегии признает, что необходимость согласования и балансировки интересов существенно затрудняет процесс управления. Это гораздо сложнее, чем проводить унифицированную политику на всей территории и управлять на основе директивных указаний. Предложения группы Дмитрия Козака в отношении совместного ведения технологичны - они существенно облегчают участь управления сложным федеративным организмом. Однако технократический подход не должен подменять дух и букву российского федерализма.

Реформа исходит из следующего постулата: необходимо четко распределить полномочия в области совместного ведения между уровнями власти. Это позволит четко разделить ответственность между Центром и регионами. Распределение ответственности важно для функционирования единой системы власти. Предполагается, что благодаря четкому разграничению полномочий будет ясно, кто виноват в невыплатах заработной платы или в отсутствии тепла в жилых домах. Однако предложенная технология распределения ответственности противоположна той, которую предлагает Конституция. Основной закон исходит из того, что субъекты вправе делать все, что не отнесено к компетенции центра. Новая редакция закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", напротив, четко описывает полномочия субъектов федерации. Закон определяет закрытый список собственных полномочий субъекта Федерации, которые финансирует он сам (всего 41 полномочие). Реализацию всех остальных полномочий субъекта федерации по предметам совместного ведения финансирует центр и получает огромные возможности влияния на регионы. Между уровнями власти устанавливаются фактически иерархические связи. Центр вправе контролировать осуществление полномочий, которые сам финансирует, временно их изымать из компетенции субъектов федерации, а в отношении органов исполнительной власти субъектов федерации давать обязательные для исполнения поручения. Лишь одно полномочие в области земельных отношений субъект РФ вправе осуществлять самостоятельно. Следовательно, в отношении других полномочий центр правомочен давать обязательные для выполнения поручения (директивы).

Подменяя принцип согласования принципом прямого подчинения, а принцип уважения специфики региона - единой политикой на всей территории страны, "пакет Козака" во многом закрывает дорогу к поставленной президентской властью цели - достижению гармоничного функционирования федеративного государства.

Разумеется, разнообразие интересов обуславливают в конечном итоге высокие издержки бюрократического способа управления Федерацией, основное свойство которого - равное отношение ко всем. Для федеративного государства в сфере совместного ведения важно, скорее, не четкое распределение ответственности, а сдерживание федеральной власти, чтобы не позволить центру проводить политику без учета специфики региона, то есть, во многом без учета прав и интересов граждан, проживающих в том или ином сообществе.

Необходимо не "раскидывать" полномочия по уровням управления, а определить пределы законодательной деятельности федерации и пределы деятельности федеральных органов исполнительной власти по каждому предмету совместного ведения. Далее необходимо определить, какие полномочия эффективней осуществлять на уровне регионов, и наделить их достаточной финансовой компетенцией для реализации этих полномочий. А не подгонять полномочия субъектов к их скудным финансам для того, чтобы всегда можно было найти крайнего. Реальный федерализм постоянно держит управляющих в напряжении, заставляя искать компромисс, согласовывать позиции.

В политико-экономическом плане за массивным корпусом законопроектов федеративной реформы со стороны федерального центра стопит одна простая идея - отказаться от большей части мелких и обременительных забот о населении и тем самым облегчить жизнь правительству и администрации президента, избавив государственный бюджет от дополнительных расходов, при этом имея также возможность находить "виновных" на региональных уровнях власти. Психологически за этим стоит особый тип ментальности части федеральной политической и бизнес-элиты. Для последних управляемое "население", большинство которого сосредоточено в регионах, представляется - настолько, насколько оно не задействовано в бизнес-активности коропораций, - фактором дополнительных вынужденных расходов. В силу, как правило, сырьевого, непроизводительного профиля своих активов население регионов не может интересовать этот элитный слой даже как потенциальный рынок сбыта.

Подобный психолого-политический вектор, легитимированный на высшем законодательном уровне определенно работает - в силу неизбежных конфликтных тенденции в отношениях Центра и регионов - на перспективу распада России как единого геополитического и геоэкономического пространства, не отвечает задаче полноценного обеспечения действенных гарантий прав и свобод граждан России на всей ее территории и способствует - в силу возросшей централизации и законодательно санкционированной невозможности сдерживать экспансию федерального центра - дальнейшему падению уровня политической активности и ответственности граждан, способствует консервации элит на всех уровнях, и с высокой долей вероятности приведет к тотальному снижению уровня вертикальной социальной мобильности, что уже в краткосрочной исторической перспективе чревато многоуровневым социальным взрывом.

Совет по национальной стратегии считает, что в основе вертикальных взаимоотношений (президент - губернатор - местное самоуправление) должно лежать сотрудничество, а не подавление. Центр должен передать "вниз" максимальное количество полномочий - но не приказным порядком, а договорным.
Налаживание партнерских отношений, достижение на их основе новых договоренностей, несомненно, усложнит взаимоотношения между уровнями власти, однако этот недостаток будет компенсирован возросшей лояльностью нижних этажей власти к верхним.

V.

Современное состояние российских элит и перспективы их ротации (демократизации) с участием региональных элит.

90-е годы XX века обозначили водораздел между двумя эпохами существования элит в России. С XIV века и до 1991 года в нашей стране господствовал бюрократический тип элиты (см. приложения 8 и 9), предполагающий четкое разделение власти и собственности и, соответственно, особую роль бюрократии на фоне сакральности верховной власти. В 90-е годы сложился исторически не присущий России, не традиционный для нее феодальный (его можно также применительно к современной России назвать олигархическим) тип элиты, при котором власть и собственность концентрируется у одних и тех же субъектов, а государственная бюрократия становится придатком экономических кланов. Следует отметить, что "феодализация" элит - и это доказывает европейская история - неизбежно влечет за собою десакрализацию верховной власти, на прикладном уровне - качественное снижение ее авторитета.

На протяжении 90-х гг. наблюдалась борьба двух моделей рекрутирования элит - чисто номенклатурной и олигархической (сращение крупного бизнеса и бюрократии). Таким образом, сложилась качественно новая для российской истории модель развития - никогда прежде бюрократическая номенклатура и класс собственников не были тождественны ни по составу, ни по основополагающей системе интересов.

В условиях "олигархизации" элит публичная политическая элита становится все более зависимой в принятии решений, и поэтому может быть с точки зрения классической теории элит отнесена к "псевдоэлите" (см. Приложение 8). Соответственно теряются ее качественные особенности как элиты (деморализация) и она теряет общественное признание - согласно социологическим исследованиям, более 95 % населения не готово выразить ей доверие. В 90-е гг. XX века, избрав опору на региональные элиты (см. приложение 10) во внутриэлитном противостоянии на национальном (федеральном) уровне, Центр (Кремль) вовлек значительные слои региональных элит непосредственно в федеральную политику, позиционируя эти элиты уже не только и не столько как региональные, но как важнейшую часть национальной. С приходом к власти президента В.Путина, строя "вертикаль власти", центр, стремясь ослабить региональные суверенитеты, при этом в качестве "побочного эффекта" автономизировал и в значительной мере консолидировал региональные элиты (при частичном вытеснении их из собственно федеральной политики). Политические следствия этой консолидации региональных элит могут проявиться во время очередных федеральных выборов.

Две эти политические тенденции дублировали соответствующие экономические процессы. Объем госсобственности СССР был настолько значителен, что интересы различного уровня элит (местных, региональных, федеральной), принявших участие в перераспределении собственности в 90-х гг., фактически не сталкивались. Поскольку первичный передел собственности в основном закончен, получать сверхдоходы с изношенных производств стало трудно, а во многих отраслях невозможно. Доходы элит на всех уровнях резко сокращаются. Для повышения своих доходов более сильные экономические и политические группы стремятся взять под контроль собственность менее сильных. Нижестоящие элиты играют роль ненужного звена, забирающего на себя часть финансовых потоков. Таким образом, экономические и политические группы местного и регионального уровня оказались в положении "крайних", и, как считают некоторые аналитики, им в нынешней ситуации грозит прямое политико-социальное уничтожение.

Как отмечалось в докладах Совета по национальной стратегии "Большая игра в Россию", "Риски и угрозы для России в 2003 году" и "Государство и олигархия", важнейшая проблема современной России состоит в отсутствии на федеральном уровне социально и национально ответственной элиты.

В условиях олигархического капитализма (начиная примерно с 1996-97 гг.) были созданы предпосылки для резкого сокращения уровня вертикальной социальной мобильности, сообразно сущностным основам квазифедерации. Был качественно ограничен взаимный переток федеральной и региональных элит, что является крайне негативным фактором в контексте развития федерализма и укрепления федеративной государственности.

Серьезнейшей проблемой национального развития является аутизм элит. Ряд исследователей в 90-е годы XX века отмечали, что современные элиты в развитых странах приобрели черты, которые ранее (в частности, Х. Ортега-и-Гассет, "Восстание масс", 1930 г.) было свойственно инкриминировать "раскрепощающимся" в индустриальном / постиндустриальном обществе "массам". К этим чертам можно отнести: пренебрежение к традиции; замыкание в узком поле собственных корпоративных интересов; декоммуникация с другими слоями общества; пренебрежение к институтам и установлениям гражданского общества как такового; недооценку исторических тектонических изменений. С сожалением приходится констатировать, что названные черты сегодня в значительной мере отличают российскую элиту федерального уровня. Федеральная элита, сформировавшаяся в 90-е годы XX века, склонна к игнорированию представлений о социальном капитале и радиусе доверия, исключительно важных с точки зрения формирования стабильного гражданского общества, национальной стабильности в целом.

Формирование нового вектора национального развития невозможно без решительных шагов в направлении ротации элит, которое возможно лишь при активном участии региональных элит. Паралич вертикальной социальной мобильности на рубеже столетий привел к геттоизации региональных элит, которые все менее связывают свои устремления с Центром, а значит, с национальным проектом. Подобная геттоизация в силу названной причины является фактором дезинтеграции страны, атомизации Федерации.

Совет по национальной стратегии считает, что политическая логика федеральной власти должны опираться на эти положения. Стремление Кремля добиться вертикальной мобильности может быть воплощено только при условии начала движения на уровне федеральной элиты.

VI.

Новая вертикаль власти.

Исторический опыт России свидетельствует, что любые позитивные трансформации страны возможны лишь в условиях сильной - ресурно и морально - центральной власти. Ослабление центральной власти далее определенного предела неизбежно влечет за собою революционные процессы, связанные с дезинтеграцией страны (1917, 1991 гг.).

Сегодня нельзя признать действующую федеральную власть ресурсно и морально сильной, так как она лишилась первичной опоры в лице сверхкрупного бизнеса. В связи с этим "вертикаль власти - 2000", ориентированная, не в последнюю очередь, на укрепление позиций сверхкрупного бизнеса в регионах, оказалась контрпродуктивной.

Следовательно, федеральной власти и президенту как ее олицетворению нужна новая системная опора. Причем опора, в отличие от олигархического слоя, политически ответственная. Федеральная власть должна исходить из понимания, что ее стабильность является в значительной мере функцией:
- обновления федеральной элиты;
- качественного повышения уровня политической активности / ответственности населения.

В соответствии с этой логикой должна быть выстроена новая вертикаль власти: президент - губернаторы - местное самоуправление.

Федеральная власть должна сделать все возможное для развития эффективного независимого местного самоуправления. Анализ этого института и тенденций его развития в современной России выходит за рамки настоящего доклада.

Новая вертикаль власти должна стать несущей конструкцией национального проекта, способного консолидировать нацию и страну перед лицом системных угроз и вызовов начала XXI века.

VIII.

Выводы.

Россия сегодня переживает несколько тяжелых кризисов, часть которых пока протекает в латентной форме. Наличие открытых и латентных кризисов (в частности, кризиса национально-государственной идентичности, кризиса власти и кризиса элит) позволяет говорить о приближении всеобъемлющего системного кризиса.

В подобной ситуации представления о среднесрочной стабильности являются иллюзорными, а инерционные сценарии развития, не опирающиеся на стратегическое видение перспективы, - опасными. России сегодня нужен национальный проект, который позволил бы мобилизовать ресурсы страны и народа для осуществления модернизации и предотвращения дезинтеграции страны. Важнейшая задача национального проекта - преодоление отчуждения между различными слоями общества, формирование социального капитала, увеличение радиуса общественного доверия. В основе национального проекта должна лежать стратегия национального сотрудничества.

Основным субъектом национального проекта должна быть центральная власть в лице президента страны. Для формулирования и реализации такого рода проекта центральная власть нуждается в политической опоре, каковой может быть лишь политически и социально ответственный слой. Сверхкрупный бизнес, который живет и действует сугубо в контексте корпоративных интересов и не является политически ответственным, в качестве такого слоя рассматриваться на сегодняшний день не может.

Национальный проект требует также ротации и - шире - демократизации элит, которая, в свою очередь, невозможна без качественного повышения уровня вертикальной социальной мобильности, масштабного перетока в федеральную элиту представителей региональных элит, преодоления геттоизации последних.

Все это создает предпосылки для нового уровня и формата сотрудничества между центральной властью и региональными лидерами (региональными элитами). Мы должны признать, что ресурсы, которыми сегодня располагают страна и власть, не позволяют осуществлять национальный проект в рамках унитарного государства. Необходимо эффективное разделение властей по вертикали, предполагающее взаимное делегирование статуса, полномочий и ответственности. Подобное разделение властей возможно лишь в условиях развития России как федеративного государства.

Российский федерализм должен быть признан важным фактором закрепления страны на демократическом пути развития. Попытки перейти от федерализма к унитаризму (де-юре и/или де-факто) неизбежно потребуют "тоталитаризации" политического режима, что, в свою очередь, обострит центробежные тенденции и поставит Россию на грань распада. Центральная власть должна предпринять политические и правовые шаги для укрепления российского федерализма, придания ему нового импульса.

Новая российская нация как народ, объединяемый общий судьбой, может возникнуть как следствие формирования новой, социально и национально ответственной элиты, исходящей из необходимости сохранения России как единой этнокультурной, геополитической, геоэкономической сущности с демократическим устройством государства, и в процессе реализации национального проекта.

Приложения к докладу Совета по национальной стратегии "НОВАЯ ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ".

Приложение 1.

Квазифедерация: философия и логика корпоратизма.

Корпоратизм можно рассматривать как деградантный подтип корпоративного государства в условиях отсутствия гражданского общества. Поэтому корпорации одновременно образуют и определенный тип теневой власти, и имитацию общественной жизни (через подконтрольные СМИ - создание видимости "общественного мнения"). Модель корпоративного государства - наличие многих разнотипных профессионально-отраслевых корпораций и объединений, в России - преимущественно сырьевые и промышленные корпорации.

Власть в системе корпоратизма в пределе представляет собой обобщенный "комитет по делам корпораций". Речь идет не об опосредованном лоббировании, а о прямой покупке партий, депутатов, правительственных и иных чиновников. Можно увидеть своего рода зачатки системы параллельной корпоративно-олигархической власти - например, РСПП как центральный представительский орган корпораций, прямое делегирование представителей корпораций в Совет Федерации, Государственную Думу и пр.

Как субъект корпорация тяготеет к замкнутости, автономному самовоспроизводству, внутри себя создавая некий аналог (тип) "государства" - силовой блок (службы безопасности и "армия"), аналитический блок ("наука и культура") и, наконец, к построению собственной, автономной от государственных и общественных институтов системы кадрового воспроизводства.

Стратификация общества при корпоратизме строится по принципу прямой или косвенной принадлежности к корпорациям. Принадлежность к корпорации - своего рода гражданство. Все остальное население в этой системе как бы поражено в правах, оно не входит в зону интересов крупных экономическо-политических субъектов, представляя для них лишь дополнительную налоговую, организацицонную и пр. нагрузку.

В территориально-административном плане ФПГ имеют трансрегиональный характер - ее интересы, основные производства, инфраструктуры и активы не базируются в едином пространстве (хотя есть территориально компактные корпорации, например "Сургутнефтегаз"). Регионы, как правило, поделены крупными ФПГ, в некоторых случаях существует конфликтное двоевластие (например, Красноярский край).

Общее территориальное устройство олигархических корпораций можно рассматривать как аналогию или миниатюрную модель "глобализации" в одной отдельно взятой стране (по отношению к регионам). Это децентрированная система, которая образуется как суперпозиция (наложение) зон влияния отдельных корпораций. Эта карта не совпадет с картой России - регионы или их фрагменты, не представляющие интереса для трансрегиональных корпораций, являются своего рода "белыми пятнами".

Основа идеологии квазифедерации - экспансивная бизнес-логика максимизации прибылей и сохранения капиталов, которая не содержит в себе каких-либо этических или национально ориентированных компонентов.

Приложение 2

Элементы теории федерализма. Модели федерализма. Примеры построения федераций.

1. Смысловые модели федерализма (на базе классификации, принятой американскими исследователями).

1.1. Дуалистический федерализм.

Классическая модель "дуалистического федерализма" была сформулирована в 30-х гг. XX века американским правоведом Э. Коруином. Основа модели - договорные отношения между субъектами. Модель предполагает добровольный союз суверенных политических сообществ, объединяющихся во имя ясно осознаваемых преимуществ единства и соглашающихся передать федеральному правительству строго определенный круг полномочий, исчерпывающим образом описываемых Конституцией. В сфере своей компетенции и федеральный центр, и субъекты федерации полностью сохраняют свой суверенитет. Центр не столько компенсирует слабости субъектов, сколько предотвращает их ошибочные шаги, мотивированные соображениями краткосрочной выгоды. В этой модели отсутствует момент иерахичности, столица и регионы существуют как равноправные центры власти. Вмешательство центра рассматривается, скорее, как исключение. Основу такого типа федерации составляют горизонтальные отношения, в связи с чем модель также получила название layer-cake federalism (подобный слоеному пирогу).

1.2. Кооперативный федерализм.

Модель и соответствующая практика появились в период Нового курса Ф.-Д. Рузвельта как ответ федеральной системы на социально-экономический кризис. В сложившейся в указанный исторический период ситуации требовались мобилизационные меры - распределение субсидий регионам и другие акции, стабилизирующие ситуацию на местах. В рамках модели "кооперативного федерализма", власть центра в федерации распространяется на все сферы ведения органов государственной власти, в том числе и находящиеся в компетенции штатов. Основной упор делается на взаимодействие ветвей власти, отсюда сам термин "кооперативность". Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, беря на себя те функции, которые наиболее эффективно способен выполнять субнациональный уровень управления. В более общем плане переход к новой модели связывался с модернизацией общества, переходом от локальных аграрным общинам к единому полю сложных взаимодействий индустриального общества. Проблема разделения сфер ответственности между центром/регионами теряет политическую окраску, становясь прагматически-административной, а демаркация сфер ведения не определяется договорно-юридическим образом, а становится предметом ситуативного торга. (Здесь стоит отметить сходство с эволюцией федерализма в России. В 90-е гг. федерализм имел четкую политическую окраску, в период "вертикали власти" и федеральной реформы первого десятилетия XXI века на пе

РЕФОРМА ВЛАСТИ

Доклад Совета по национальной стратегии : Новая вертикаль власти